研究背景

《国内外特大城市建设管理的体制机制经验总结和借鉴》是北京总规修改专项课题之一，由北京市规划委委托。

目前我国国家高层和全社会对于城市建设品质与生活环境的关注已经达到了空前的高度。转型期的首都北京既肩负升级发展的使命，又面临摒除一些棘手问题的难题。北京现有规划实施管理体制机制仍存在一定问题：现有的规划实施机制主要着眼于规划内部层次的技术完善，而对于那些在保障规划实施上发挥关键作用的相关部门配套政策运用不足，从而导致规划体系与政府操作体系存在一定的脱节，进而影响了规划实施并制约规划龙头作用发挥。

研究意义

（1）梳理北京规划实施管理的关键问题，分析问题产生的主要原因，确定规划实施体制机制研究的专题方向；

（2）针对专题研究的方向，分类型、分差别地对国内外典型城市规划实施体制机制的具体内容进行系统分析和详细解读，并甄别其中的创新经验；

研究主题、对象与内容

基于国内外制度环境的差异和发展阶段的区别，本课题采取分类型差别化的研究主题。

对于国外研究部分，主要针对北京当前出现的一系列诸如交通拥堵、住房紧缺、环境污染加重、资源过度消耗等城市病，梳理出亟待解决和深入研究的主题，包括城市设计实施管控、重点特色地区风貌管控、绿隔地区规划实施管控、都市圈规划与区域协作、新城规划建设与实施等五个方向。

对于国内研究部分，鉴于国家政策、制度大背景的统一性，课题研究中主要采取片段式的提炼总结方式，旨在凸显优于甚至创新于北京的规划实施机制，包括控规实施、旧城更新、生态保护、土地盘活等当前国内特大城市共同关注的方向。

研究方法

图1：研究技术路线图

研究成果

城市设计实施管控

针对北京的城市设计实施中反应的权威性不足、层次絮乱、社会公正性缺位、效率较低等四个方面的问题。研究主要选取纽约的区划制度和统一土地使用审议制度以及首尔的地区单位规划与特别规划区域制度进行比较、借鉴。从行政机制、法律机制、运作机制以及反馈机制四个方向进行背景分析，将规划编制、实施、反馈的流程进行深入剖析（图2，图3），同时以纽约南河岸项目以及首尔国立现代美术馆的案例分析，来进一步解析过外特点城市设计实施管控的经验。

图2：纽约统一土地使用审议过程

图3：首尔特别规划区域制度的运作流程、行政主体与责任主体

重点特色地区风貌管控

报告选取法国巴黎介绍国外特大城市种地特色地区风貌管控研究，报告首先明确了法国的规划行政体系以及权限（图4），法国城市规划的基本框架是由公共服务纲要、称帝规划地域指令、地区国土规划纲要、地区协调发展纲要以及地方城市规划共同组成，而在风貌管控中，保护区规划优于地方城市规划。

图4，法国《城市互助与更新法》后的规划体系简表

保护区规划作为一个不断拓展的保护领域的规划，体现了法国遗产保护的观念从不可替代到可再利用的可持续理念（图5），而现今实行的建筑，城市和风景遗产保护区规划实施管控体系，通过国际主导、地方辅助、工作参与以及规划一步到位（图6）实现了评审、财政、执行三者统一。同时，在巴黎保护区规划的制定和实施中，国家建筑师、规划师和拆除许可证的特色管控制度，以及遗产基金会和协会提供的资金和人力资源都起到了不可磨灭的作用。

图5，法国现行遗产保护构成体系

图6，Benodet的ZPPAUP规划中有关建筑体量的导则

绿隔地区规划实施与管控

针对北京绿隔地区规划实施和管控中出现的上下利益错位、部门协调不足以及乡村肥瘦不均、大企业欠账等问题，报告选取伦敦绿带以及首尔开发限制区进行研究。伦敦绿带通过从1938年到2011年，70年的不断修订的绿带法规确保了绿带政策的法律权威性。通过严格管控与坚持总量动态平衡的管控举措以及政府监督和社区居民参与的监督检查机制（图7），确保绿带政策的实施。

图7，绿带实施规划监督部门与职能

都市圈规划与区域协作机制

东京和首尔作为国际化的首都，在首都圈规划、建设管理方面取得了较好的成绩，东京首都圈通过统一划分的政策区域以及动态调整的政策区域方向来确保历次规划的连续、体系的层次分明以及功能分区的合理。并通过法律体系的完备，打破行政壁垒实现良好的跨区域合作。

新城规划建设与实施机制

新城规划选取了巴黎作为特色研究，报告首先比较巴黎新城相较于伦敦第一代新城的优势，（表1），并对巴黎新城进行特色梳理，指出法国新城成功的要素条件。（表2）同时法国由政府部门设立的新城开发公司在新城规划中的作用：由政府干预到合作，在最终成为新城建设开发的咨询机构。

表1，法国新城与英国第一代新城比较

表2，法国新城特点及区位

国内城市规划、建设管理的创新体制和机制

国内研究部分主要选取在规划实施体制机制方面有所创新并有一定代表意义的国内典型城市，从行政、财政、法规、运作以及其他保障机制为北京提出借鉴。

在行政机制方面，深圳、武汉、上海建立了“规、土”两局合一，较好地协调了部门之间的规划及实施关系；深圳行政管理制度改革和功能区设立一定程度上保障了多中心规划体系结构的实现；成渝地区集体土地交易机构的成立为集体土地流转奠定了基础，助推了城镇化的进程。

在财政机制方面，深圳市“第二次土改”的土地管理制度综合改革导向下的地资本化运作的金融政策、金融保障运行机制的创新，推动了城市的更新改造；成渝及安徽地区土地资本化政策有力的推动了农村地区的发展。

在法规机制方面，深圳有关城市更新、基本生态空间保护的法规，武汉有关“一张图”管理等一系列法规、成渝地区有关土地流转的配套法规都有力的保障了相对应各层面规划的实施。

在运作机制方面，深圳针对不同发展阶段制定了相应的规划编制体系，与规划实施形成了紧密结合的关系；上海市建立了关键节点控制与分类型差别化通道的规划审批平台流程，并且创立了从“结果评判”走向“过程监测”的年度监测计划；武汉市构建了全市统一的法定规划管理用图，即“一张图”，作为法定规划管理平台；这些都有力地推动了规划实施。

在其他保障机制与政策方面，深圳构筑了分类分层次的规划实施保障机制，成渝及安徽地区也建立专门促进农村集体土地流转的政策。